［摘 要］阜新市在全国资源枯竭城市中成功实现经济转型的同时也在不断探索社会管理创新方面的经验，取得了一定成绩，但是也存在许多问题。２０１１年出台的《中共阜新市委、市人民政府关于加强和创新社会管理的意见》，为阜新市的社会管理体制创新提供了思路，指明了方向。本调研报告对阜新市社会管理创新作了较深入的分析，并提出对策性建议。

　　［关键词］城市经济转型；社会管理创新；现状；对策

　　［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０７－００７６－０４

　　一、阜新市创新社会管理体制中存在的问题

　　根据辽宁省委党校与阜新市签订的“市校战略合作协议”，我们对阜新的社会管理创新作了大量的调研，发现在创新社会管理体制上存在下列问题。

　　（一）各级干部对创新社会管理体制的重要性认识不足

　　阜新市已意识到从中央到地方都很重视社会管理创新工作，但仍没有从本质上理解社会管理创新的重大意义，内涵仍不够明确、清晰。对我们的调研各个部门很重视，并且尽最大的努力全力配合，但是许多材料是临时拼凑的，基本上是头痛医头，脚痛医脚，虽然做了许多工作，但是缺乏一个统一的规划，停留在字面上，缺乏实际操作的具体方法和措施。２０１１年１１月市委、市政府出台了《加强和创新社会管理的意见》（以下简称《意见》），在改革和创新社会管理体制上明确了领导、组织架构，提出了工作思路，规定了众多工作部门详细的工作规划、计划，但是多是原则性的，缺乏行之有效的办法、做法、措施和对策。比如：《意见》中民政局的重点任务是“健全管理服务体系，加大对各类服务性、公益性、互动性社会组织的培育、扶持和监管力度。”再比如市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众干部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”。市委群众工作部、市公安局、市中级法院、市检察院的重点工作“创新社会矛盾纠纷调解机制”、“深化司法制度改革，提高公正执法水平，规范行政行为，提高依法行政水平”等等。

　　（二）行政管理体制改革不到位，有限政府的理念尚未真正确立

　　传统计划经济体制基础上形成的以单位制管理为主、街居管理为辅的体制模式仍未打破，表现在：一是社会管理的理念陈旧，重经济建设、轻社会管理的思想很突出。一些地方过于强调ＧＤＰ增长、招商引资、上大项目，对于社会管理缺乏兴趣和热情，经济建设与社会建设之间，“一头重、一头轻”、“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。二是社会管理的组织体系仍未理顺。政府的一元主体地位，长期垄断了所有社会公共事务，发挥着“掌舵”和“划桨”双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。三是管控思想严重，有限政府意识淡薄。处于全能转型过程中的政府总是习惯于凌驾于社会之上，很难形成治理理念，不能整合市场和公民社会的力量共同完成社会管理；习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制、管制，很难形成公民社会理念，满足不了公民的自由发展权利，阻碍了社会向自主、自立和自治的方向发展；习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念。

　　（三）社会管理领导体制不健全，各级党委政府对社会管理重视不够

　　各级党委、政府对社会管理不够重视，致使经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”，没有建立相应的领导体制，没有实现解决群众利益诉求的职能化。调研中发现，在《意见》下发以前，社会管理创新工作由政法委牵头，市民政局、公安局、市委组织部等部门配合，各个部门之间缺乏相互联系的工作机制，各干各的工作，没有实现相互协同、资源共享。社会管理工作是个系统工程，需要社会各个职能部门、非政府公共组织以及广大公众的相互协调、合作配合才能完成。在《意见》中提出，将阜新社会治安综合治理委员会改为阜新社会管理综合治理委员会。这个领导机构一看就是带有很浓厚的维护社会稳定、社会治安综合治理的味道，根本不能涵盖社会管理的全部内涵。许多领导对社会管理创新的认识还停留在社会治安管理，社会安全、治安，维稳上，这只是几个职能部门的任务，而不是整个社会管理的任务。将市委信访局改成市委群众工作部，由市委副书记张鹏任主任。但这个部的重点任务中仍是原则性的规定：“完善党政主要领导作为维稳第一责任人等制度，发挥市信访大厅核心平台作用，整合资源，及时处理反馈各种合理诉求。强化各地区、各部门在维稳方面的协调性和联动性”。“信访大厅”随着社会管理创新工作的深入，必将走向寿终正寝。

　　（四）社会组织管理体制滞后，发展受到制约

　　社会组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体。由于民间组织难以获得法律身份，政府对这些组织的管理和监管不足，社会组织管理体制滞后，官办色彩浓厚。调研发现：一是绝大多数有重要影响的社会组织由政府创立，主要领导人由从现职领导岗位上退休下来或从机构改革分流出来的原党政官员担任。二是“分级登记、双重管理”的管理模式，决定了社会组织的主管机关对其负政治领导责任，同时社会组织编制由政府确定、官员由主管部门任命、工作人员拥有公务员身份。三是社会组织中，社会团体的经费主要依靠政府财政拨款。对于自筹经费这类组织，如公益性捐助资金，虽然有关部门已经给予了捐者税前扣除，但对筹资方的社会组织的收入仍无规范的税制安排，不得不依赖有关部门出面“保护”。到２０１１年底在阜新民政部门注册的社会团体、民办非企业单位、财政部门审批的各类会计师事务所、司法部门审批的各级律师事务所总计８２９个。在《意见》中规定市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众工作部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”，但没有职能部门负起对社会组织监督、指导责任。《意见》中市民政局的重点任务是，“加强社区和‘两委’组织居民自治的能力建设，构建社区和村管理服务站承接公共管理服务、社区和村综合办负责维稳的组织框架。加强志愿者队伍建设，搭建多元化的群众参与社会管理平台”，也是原则的。对重点领域管理机制不完善，流动人口、特殊人群、“两新组织”、媒体网络等管理与服务均不到位。《意见》中第七、八部分虽然提到了流动人口和网络信息管理，但在市公安局的重点任务有第５、１３、１６等三项，其中第５项是“加强对社区刑释解教人员过渡性帮教安置工作，加强对肇事肇祸精神病人的监管”，对流动人口管理只字未提。网络安全作为市委宣传部的重点任务，而没有作为公安局的重点任务。